如何規(guī)劃一個城市的人口規(guī)模?丨城市百問

中國城市中心 2019-03-15 02:35 搶發(fā)第一評

談?wù)撝袊?jīng)濟(jì)的隱憂，很重要的話題是地方債。地方債務(wù)主要用于城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施完善，其規(guī)模膨脹，很大程度緣于地方政府人口規(guī)劃的失真。無視中國人口結(jié)構(gòu)，高估未來人口規(guī)模，造成了很多基礎(chǔ)設(shè)施浪費。三四線城市房地產(chǎn)過量開發(fā)，也與此相關(guān)。

中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李鐵認(rèn)為，中國很多城市都高估了未來長遠(yuǎn)的發(fā)展，過度的基礎(chǔ)設(shè)施投資將帶來大量浪費。全文約2500字，閱讀需要3分鐘。

（往期回顧：都市圈需要什么樣的軌道交通？丨城市百問）

總第十三期

本期作者：

李鐵?中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

以下是李鐵文章的關(guān)鍵內(nèi)容：

1、沒有外部因素和內(nèi)在特殊資源優(yōu)勢刺激，任何一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長幾乎是很難實現(xiàn)的。

2、許多城市的市長在談?wù)摫镜貐^(qū)人口增長趨勢時，無不放大自己的區(qū)位和資源優(yōu)勢，但這些資源往往并不存在真正的優(yōu)勢。

3、若一座城市制定的人才準(zhǔn)入條件以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)，事實上等于對大多數(shù)城市服務(wù)人口的排斥。

4、夸大城市人口規(guī)模，主觀盲目地把城市未來可容納人口數(shù)量放大到現(xiàn)實數(shù)倍以上，會造成大量的浪費。

以下是李鐵文章的正文：

為什么一些三四線城市會出現(xiàn)嚴(yán)重的房地產(chǎn)過度發(fā)展現(xiàn)象？很大部分原因在于，這些城市政府的負(fù)責(zé)人對城市未來發(fā)展趨勢的判斷失誤，主要表現(xiàn)就是對未來人口增長的判斷失誤。

我曾經(jīng)去過很多城市和小城鎮(zhèn)，幾乎所有的當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)人都對城市的未來發(fā)展信心滿滿。他們在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源優(yōu)勢的同時，都認(rèn)為自己的城市一定會吸引更多的投資和更多的人口，城市會越做越大。因此在編制規(guī)劃和投資項目的過程中，往往在預(yù)測時把未來可能增長的人口擴(kuò)大到現(xiàn)有人口的數(shù)倍甚至更多。

正是基于對人口發(fā)展趨勢的錯誤判斷，才導(dǎo)致城市規(guī)劃的規(guī)模擴(kuò)張過大，基礎(chǔ)設(shè)施投資按照規(guī)劃實施，最后造成了嚴(yán)重的浪費。這種典型案例很多，一些新區(qū)開發(fā)失敗也是基于此原因。

1.? ?大部分城市都不可能超常規(guī)發(fā)展

如何判斷一個城市未來的發(fā)展和人口增長之間的關(guān)系？一般原則是常規(guī)增長，也就是說基于原有城鎮(zhèn)人口的自然增長，或者是根據(jù)近十幾年甚至更長一段時間經(jīng)濟(jì)增長的平均水平來判斷。

如果沒有外部因素和內(nèi)在特殊的資源優(yōu)勢刺激的話，任何一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長幾乎是很難實現(xiàn)的。

在我國改革開放的頭二十年，由于政策激發(fā)了體制活力，很多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)了長達(dá)一二十年的兩位數(shù)的高速度，也吸引了大量外來人口的進(jìn)入，人口增長在東部沿海地區(qū)和一些高等級城市是普遍現(xiàn)象。

但是在近些年經(jīng)濟(jì)增長速度已經(jīng)從兩位數(shù)放緩到個位數(shù)的大背景下，再依賴過去超常規(guī)增長的發(fā)展模式已經(jīng)不可能。除了個別具有旅游、礦產(chǎn)、能源等自然資源優(yōu)勢的地區(qū)，對于許多三四線城市來說，人口過快增長已然不可能。

我記得許多城市的市長在談?wù)摫镜貐^(qū)人口增長趨勢時，無不放大自己的區(qū)位和資源優(yōu)勢。例如把交通和地理位置條件作為重要優(yōu)勢，把本地的城市景觀作為與其他城市競爭的優(yōu)勢，把地方性特點的旅游資源放大到全國甚至是世界的優(yōu)勢。

遇到這種情況，我會明確地告訴他們，相同地理和區(qū)位條件的城鎮(zhèn)很多，甚至多達(dá)上百個，大家都要發(fā)展而且處于激烈的競爭中，所以這些看似優(yōu)勢的條件其實并無競爭優(yōu)勢可言。

關(guān)于城市景觀，其實每個城市都在打造自己的城市形象，這些形象幾乎大同小異，并無特點可言，而且也不會影響投資者和就業(yè)者的選擇，反而會因為成本過高而使一部分投資者望而生畏。

至于旅游資源的判斷，關(guān)鍵要從消費者的角度考慮，要從旅游資源的規(guī)律性考慮，而不是政府負(fù)責(zé)人一廂情愿的長官意志說了算——因為這些所謂的優(yōu)勢資源本身并不存在真正的優(yōu)勢。所以基于這些條件來判斷人口增長的前提和基礎(chǔ)是不存在的。

2.? ?城市如何吸引到足夠多人口

判斷人口規(guī)模變化，最重要的是判斷人口結(jié)構(gòu)，還有人口進(jìn)入的門檻。一個城市是否能夠吸引足夠的人口，一般有以下幾個影響因素。

一是穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，如果城市提供的就業(yè)機(jī)會充足，人口就會源源不斷地進(jìn)入。

二是城市的成本，如果城市的成本過高，會導(dǎo)致就業(yè)成本提升。很多地方把城市規(guī)劃得高大上，到處是綠地、生態(tài)公園、寬馬路和豪華大廣場，這樣的城市空間只會吸引城市白領(lǐng)，對于更廣泛的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的普通就業(yè)人口來說，沒有留出與他們相適合的生存和就業(yè)空間。

三是城市的政策。當(dāng)城市規(guī)劃的目標(biāo)是發(fā)展房地產(chǎn)而不是增加就業(yè)時，事實上城市已經(jīng)形成了人口排斥的機(jī)制。發(fā)展房地產(chǎn)是為了賣房子，必須要有城市景觀和高大上的形象與房地產(chǎn)的概念相匹配，這客觀上就抬高了更多人口進(jìn)入城市的門檻。

許多城市在規(guī)劃新區(qū)的時候，都強(qiáng)調(diào)所謂產(chǎn)城融合，強(qiáng)調(diào)高端產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)和城市的融合。這樣的城市，特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的三四線城市，一定會形成對產(chǎn)業(yè)的排斥，排斥那些可以容納更多就業(yè)人口的工業(yè)和服務(wù)業(yè)，一定會造成實際人口和規(guī)劃目標(biāo)的分離。

我曾經(jīng)去過很多全國聞名的新區(qū)，大家在討論產(chǎn)城融合的問題時面臨的最大困惑就是，在一座設(shè)計豪華的城市，如何容納更多人口和產(chǎn)業(yè)？

四是城市的包容性。當(dāng)一座城市制定的人才準(zhǔn)入以學(xué)歷為標(biāo)準(zhǔn)時，事實上等于對大多數(shù)城市服務(wù)人口的排斥。實際上，我們看待一個城市的擴(kuò)張和發(fā)展，更重要的是看二代三代，城市的活力取決于人口的低齡化和后代的受教育水平。

全世界絕大部分移民城市的成功，原因在于外來人口后代的受教育水平的提高，為城市人口提供了充足的高素質(zhì)勞動力的后備軍。

而當(dāng)前一些城市提出的城市人才準(zhǔn)入條件，肯定有強(qiáng)烈的短視行為，忽視了更有活力、與城市就業(yè)需求更為吻合的外來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實際上是等于放棄了城市的未來發(fā)展機(jī)會。

3.? ?錯估城市人口規(guī)模導(dǎo)致資源浪費

夸大城市人口規(guī)模，一定會造成投資的嚴(yán)重浪費。當(dāng)一個城市的政策和規(guī)劃，主觀盲目地把城市未來可容納人口數(shù)量放大到現(xiàn)實數(shù)倍以上時，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的攤子就會越鋪越大。

按照臆想出的人口規(guī)模進(jìn)行道路、交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及管道等市政設(shè)施的鋪設(shè)的話，一旦后續(xù)發(fā)展中沒有那么多的人口進(jìn)來，那么所有這些超規(guī)模投入的資源都會閑置，甚至可以閑置許多年。

以廣州南沙新區(qū)為例。早在1993年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立南沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，2012年批準(zhǔn)《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃（2012－2025）》。這份規(guī)劃顯示，2025年南沙經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)常住人口規(guī)模將達(dá)到230-270萬人，而公共設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等均按照300萬人口規(guī)模進(jìn)行配置，投入了上千億的資金。

從確立南沙新區(qū)到現(xiàn)在，已經(jīng)過去二十多年，一直到今天，現(xiàn)在的人口僅72.5萬，現(xiàn)實人口增長趨勢與預(yù)期人口目標(biāo)還有遙遠(yuǎn)的距離。

其實中國的城市，無論新城新區(qū)的建設(shè)，還是在原有城市基礎(chǔ)上的擴(kuò)張，造成的資源閑置和浪費都是巨量的，城市債務(wù)也是因此而生。南沙新區(qū)并非個例。

當(dāng)然有人會說，這些基礎(chǔ)設(shè)施早晚會用上。但是如果閑置十幾年或更長時間，上千億資金成本的帳由誰來算呢？

4.? ?人是城市發(fā)展的第一要素

關(guān)于城市人口規(guī)模問題，還有很多話要說。要合理預(yù)測城市發(fā)展的未來，人是第一要素。

如果希望城市繼續(xù)擴(kuò)張，首先要降低城市發(fā)展成本。如果希望城市保持穩(wěn)定發(fā)展，就要制定一個與歷年經(jīng)濟(jì)增長速度吻合的人口常規(guī)增長規(guī)劃。如果希望吸引更多的人口到城市來生存發(fā)展，那就需要制定很多支持各類就業(yè)的包容性政策。

即使是目標(biāo)遠(yuǎn)大的區(qū)域性發(fā)展政策，也一定要正視人的問題，正視人口規(guī)模的問題，正視人口結(jié)構(gòu)問題。切忌拍腦袋的主觀想象，切忌為了賣房子而制定超高規(guī)模的人口規(guī)劃，切忌盲目樂觀地提出與以人為本相背離的概念性設(shè)想。