中國(guó)城市群發(fā)展有一個(gè)顯著現(xiàn)象，中心城市和周邊城市的規(guī)模差異懸殊，大城市的“虹吸效應(yīng)”明顯。今年兩會(huì)政府工作報(bào)告提出，“堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”。哪些城市是中心城市，中心城市和周邊中小城市關(guān)系如何，這些都值得追問(wèn)。李鐵認(rèn)為，中國(guó)發(fā)展城市群，既要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，還要考慮中國(guó)城市體制的特殊性。削弱中心城市利用行政權(quán)力聚集資源的能力，從長(zhǎng)期來(lái)看，有利于城市間的平衡發(fā)展。

（往期回顧：如何理解提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量？丨城市百問(wèn)）

總第十五期

本期作者：

李鐵?中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

以下是李鐵文章的關(guān)鍵內(nèi)容：

?

1、中心城市的主城區(qū)人口一定要達(dá)到一定規(guī)模，如果規(guī)模達(dá)不到，也要有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

?

2、城市群可以是單中心，也可以是多中心，城市之間應(yīng)該是平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

?

3、中國(guó)的中心城市大多是高等級(jí)城市，能通過(guò)行政手段調(diào)動(dòng)資源，并對(duì)小城市產(chǎn)生排他性。

?

4、中心城市要引領(lǐng)城市群發(fā)展，城市群內(nèi)的城鎮(zhèn)要承載產(chǎn)業(yè)和人口，要按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源要素。

?

以下是李鐵文章的正文：

李總理在今年兩會(huì)上作政府工作報(bào)告，提出要“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”。要想把握這一點(diǎn)，得先理解中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在我看來(lái)，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化所處的階段，大概要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解。

中心城市不僅僅是人多

什么是城市群？直觀表述，就是在一定的空間范圍內(nèi)聚集著無(wú)數(shù)個(gè)不同規(guī)模的城市。在一個(gè)城市群內(nèi)，要有一個(gè)或多個(gè)中心城市。

?

從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，城市群的組合規(guī)律大多是很多中小城市圍繞一個(gè)和多個(gè)特大城市而形成，但是也有特例。例如德國(guó)就沒(méi)有500萬(wàn)人口以上的特大城市，但德國(guó)確實(shí)存在著許多以中小城市為主體的城市群。

東亞國(guó)家城市群發(fā)展的典型特征，就是圍繞特大和超大城市形成城市群。一個(gè)國(guó)家存在著若干城市群，并呈多中心的形態(tài)，也是普遍存在的現(xiàn)象。

?

因此，界定一個(gè)城市群是單中心或是多中心，關(guān)鍵不在于中心城市，而在城市群里城鎮(zhèn)之間的體制關(guān)系。

發(fā)達(dá)國(guó)家的城市群，相互之間的聯(lián)系，完全按市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行，雖然在一個(gè)空間內(nèi)不同規(guī)模的城市林立，城市之間是平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是完全按照市場(chǎng)化需求配置，很少摻雜著行政干預(yù)，也很少按照行政區(qū)域的管轄范圍，對(duì)人口劃分公共服務(wù)范疇。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家城市群間的要素流動(dòng)，是不受行政管理體制所干預(yù)的。

?

在中國(guó)，如何通過(guò)中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，要研究中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡。

?

中國(guó)的中心城市大多是高等級(jí)城市，能通過(guò)行政手段調(diào)動(dòng)資源。這是其他國(guó)家的城市所沒(méi)有的。直至今天，對(duì)絕大部分中心城市來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在仍處于要素不斷強(qiáng)化集中的階段。

?

由行政權(quán)力傳導(dǎo)形成的要素積累，使中心城市產(chǎn)生了一定排他性。比如說(shuō)，公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化、基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)代化、對(duì)低學(xué)歷人口排斥、利用等級(jí)化的權(quán)力，對(duì)周邊中小城市和小城鎮(zhèn)強(qiáng)化發(fā)展約束等。

這種中心城市過(guò)度發(fā)展，直接造成城市群無(wú)法按市場(chǎng)規(guī)則配置要素資源。很多案例證明，一些中心城市在周邊已沒(méi)有發(fā)展空間，還要在幾十公里外設(shè)新區(qū)，把轄區(qū)外區(qū)域通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整的手段，劃轉(zhuǎn)為中心城市的市轄區(qū)，繼續(xù)擴(kuò)大中心城市聚集產(chǎn)業(yè)和要素的空間和功能。

?

我國(guó)的中心城市和城市群之間，更多的是等級(jí)管理關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。外圍中小城市受中心城市主城區(qū)發(fā)展約束。而中心城市轄區(qū)外的中小城市和小城鎮(zhèn)，更多是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

競(jìng)爭(zhēng)的原因在于，公共服務(wù)供給的區(qū)域封閉、GDP政績(jī)和財(cái)政供給，都以行政區(qū)為界限。行政區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)，直接影響到基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域間的配置，影響人口的流向，最終關(guān)系到利益分配格局。

?

按照這種發(fā)展模式，我們雖然看到無(wú)數(shù)城市群，但是行政權(quán)力和行政區(qū)劃主導(dǎo)的城市發(fā)展軌跡，直接影響到了經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

培育中心城市，限制超大城市

以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，發(fā)揮城市群內(nèi)城鎮(zhèn)承載產(chǎn)業(yè)和人口的作用，就要改革現(xiàn)有城市管理體制，按照市場(chǎng)規(guī)律配置資源要素。我個(gè)人理解要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索：

?

在城市群發(fā)育不足的區(qū)域，培育發(fā)展中心城市。要在這些城市形成產(chǎn)業(yè)的集聚，并通過(guò)中心城市要素集聚，形成對(duì)周邊城鄉(xiāng)的輻射能力。

?

在城市群發(fā)展較快地區(qū)，鼓勵(lì)多中心城市發(fā)展。城市群內(nèi)不同城市間打破行政管理邊界，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施連通和公共服務(wù)一體化。特別是率先在城市群內(nèi)，改革戶籍管理制度，允許人才的自由流動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)外來(lái)人口公共服務(wù)的本地化。

?

主城區(qū)人口規(guī)模過(guò)大的中心城市，要及早實(shí)現(xiàn)功能和產(chǎn)業(yè)疏解。要充分發(fā)揮周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的承載功能和低成本的條件，鼓勵(lì)企業(yè)在城鎮(zhèn)投資落戶。鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)向城鎮(zhèn)搬遷，引領(lǐng)人口和其他服務(wù)要素從主城區(qū)向外布局。要在這些城鎮(zhèn)增加中低收入人口的住房供給，緩解主城區(qū)住房供求矛盾的壓力。

?

主城區(qū)人口規(guī)模達(dá)到特大城市標(biāo)準(zhǔn)的中心城市，要向城市群內(nèi)周邊城鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，加快周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的軌道交通建設(shè)。要編制符合城市群要求的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，在土地指標(biāo)供給等計(jì)劃要素方面，向有發(fā)展條件的中小城市和小城鎮(zhèn)傾斜。

?

對(duì)于出現(xiàn)逆城市化趨勢(shì)的中心城市，要促進(jìn)投資和消費(fèi)向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律，允許企業(yè)和投資者按照規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)的要求，自行選擇在周邊城鎮(zhèn)經(jīng)辦企業(yè)和置業(yè)。要適應(yīng)消費(fèi)逆特大城市化的趨勢(shì)，在城市群規(guī)劃好郊區(qū)旅游發(fā)展空間。

?

在城市群內(nèi)，要培養(yǎng)具有潛力的小城鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)作為吸納產(chǎn)業(yè)和人口的重要載體。在這些城鎮(zhèn)加快集體建設(shè)用地制度改革，及早形成城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地的統(tǒng)一入市標(biāo)準(zhǔn)。

?

要弱化中心城市通過(guò)行政手段聚集要素的能力。在發(fā)展空間受限的中心城市，限制通過(guò)行政劃轉(zhuǎn)和設(shè)立新區(qū)的方式，繼續(xù)把優(yōu)質(zhì)資源和要素集中到中心城市的轄區(qū)。鼓勵(lì)城市群內(nèi)部的其他中小城市和小城鎮(zhèn)承接產(chǎn)業(yè)和其他要素，并享有與中心城市同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。

?

通過(guò)中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，重點(diǎn)在于改革。要改革以往通過(guò)行政權(quán)力集中資源和擴(kuò)大中心城市的做法，把更多機(jī)會(huì)通過(guò)市場(chǎng)的方式讓渡給城市群內(nèi)富有發(fā)展活力的的其他中小城市和小城鎮(zhèn)，帶動(dòng)城市群的城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

本文來(lái)源：原子智庫(kù)

注：本公眾號(hào)轉(zhuǎn)載文章僅用于分享，不用于任何商業(yè)用途。如涉及版權(quán)問(wèn)題，敬請(qǐng)后臺(tái)聯(lián)絡(luò)授權(quán)或議定合作，我們會(huì)按照版權(quán)法規(guī)定第一時(shí)間為您妥善處理。