本文轉(zhuǎn)載自財經(jīng)雜志（i-caijing）。

（往期回顧：如何認識城市的外來人口？ | 城市百問）

總第三十五期

本期作者：

李鐵?中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學家

最近輿論的熱點是中美貿(mào)易關系的變化，大家擔心會影響到未來中國的經(jīng)濟增長，擔心我們是否有能力抵抗住這次來勢洶洶的國際風險。我記得，上個世紀九十年代著名的諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾經(jīng)說過，二十一世紀影響世界的兩件大事，是美國的高科技和中國的城市化。話說的很明白，美國未來需要通過高科技繼續(xù)占據(jù)發(fā)展優(yōu)勢地位，而中國的城市化將為美國的高科技提供充足的市場。到今天為止，我們?nèi)匀豢吹搅诉@兩個優(yōu)勢的存在，但是美國的高科技已經(jīng)遇到了嚴峻挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)的對手來自于中國。而中國已經(jīng)在完成人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，下一步還將涉及數(shù)億人口的城鎮(zhèn)化進程。也就是說中國城鎮(zhèn)化的市場還在，還會釋放出巨大的需求，這還是在斯蒂格利茨的預料之中，只是現(xiàn)在遇到了現(xiàn)實的坎，中國的城鎮(zhèn)化目標是否還會按照預期逐步實現(xiàn)?

近幾十年中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，結(jié)果是城市越發(fā)展，提出的目標和口號越高，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的排斥性越強，城市門檻抬高了，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的難度大幅度提升。原因在于中央政府和地方政府在城鎮(zhèn)化的推進中出現(xiàn)了較大的理解差異。

中央政府關于推進城鎮(zhèn)化的態(tài)度非常明確，就是要解決農(nóng)村人口向城市逐步轉(zhuǎn)移的問題，通過城鎮(zhèn)化率的提高，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟的活力，拉動內(nèi)需增長，逐步通過城鎮(zhèn)化實現(xiàn)最終的現(xiàn)代化。而地方政府更多的把目標對準城市建設和招商引資，重點是提高GDP增速，增加財政收入能力，改善城市基礎設施建設落后的面貌，實現(xiàn)城市大變樣，體現(xiàn)地方政府官員的工作政績。

按照中央政府的要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要清楚地認識到，解決數(shù)億農(nóng)村人口的進城問題不是錦上添花，而是雪中送炭。是要從解決穩(wěn)定就業(yè)問題入手，逐步轉(zhuǎn)化為定居，從就業(yè)城鎮(zhèn)化過渡到生活和定居以及享受城市各項公共服務的全面城鎮(zhèn)化。但是，要適應如此眾多的進城農(nóng)民，他們絕大部分只是初中教育水平，平均月收入也就是幾千左右，沒有受過城市文明的熏陶，生活習慣與農(nóng)村有著千絲萬縷的聯(lián)系。他們的城鎮(zhèn)化進程要逐步地、緩慢地完成，不能一蹴而就，更不能在各方面提出過高的要求。他們的收入水平無法和城市中等以上收入人口相比擬，所享受的基礎設施水平和公共服務也不能按發(fā)達地區(qū)城市制定的各類標準來配置，他們的子女教育需要是他們現(xiàn)有的收入能力能承擔。他們進城后居住的社區(qū)環(huán)境和住房條件不可能一步過渡到城市中檔以上小區(qū)的水平。絕大部分農(nóng)民工所居住的出租屋月租金也就是幾百元，最高不超過千元。根據(jù)這種實際情況，推進城鎮(zhèn)化，讓數(shù)億計的農(nóng)民從農(nóng)村進入城市，需要在尊重現(xiàn)實國情的基礎上，創(chuàng)造更符合他們就業(yè)和生存狀況的城鎮(zhèn)發(fā)展空間。

對于地方城市政府來說，過去幾十年的城鎮(zhèn)化過程中，在向發(fā)達國家看齊和趕超的心理驅(qū)使下，建設了無數(shù)個幾乎在面貌上可以和發(fā)達國家城市相媲美的不同規(guī)模的城市。支持地方政府把城市建設作為執(zhí)政目標首位的主要原因是現(xiàn)行的土地管理制度，降低了土地征用成本，土地征用的收益支出不受約束，導致可以有持續(xù)的短期資金支持城市基礎設施建設。由于戶籍管理制度改革沒有及時跟進，大量資金投入到城市建設中，也等于相應增加了城市居民的福利供給。當城市的面貌發(fā)生變化，公共服務供給水平大幅度提高，城市政府官員對城市的形象要求越來越高，城市包容性也就越來越差，因此與大量農(nóng)村人口進城的城鎮(zhèn)化要求和遠期目標則是相距越來越遠。從現(xiàn)實看，幾十年地方城市政府一任接一任的城市建設方式和對城市面貌的重視，已經(jīng)成為城市管理的重要傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)發(fā)展方式的沿襲，實際上已經(jīng)造成了城市空間很難容納如此巨量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。高樓大廈、廣場、生態(tài)公園以及寬敞的街道、房地產(chǎn)大院等，如何讓農(nóng)民工尋找生存和居住的空間。即使是在城中村租住農(nóng)民的住宅，農(nóng)民工子女就讀簡陋的民辦學校等，也經(jīng)常會面臨著各種城市政策的清理。在外來人口數(shù)量多、占比高的超大城市，這種現(xiàn)象尤為突出。

如何確保中央政府提出的目標和地方城市政府具體的城市發(fā)展路徑逐步同步？實際上我們面臨的問題，既有利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變，更有對國情和對未來發(fā)展趨勢的清醒認識。首先要搞清楚，我們面臨的城鎮(zhèn)化目標到底是什么？歸根結(jié)底就是轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，解決農(nóng)村長期發(fā)展面臨的人多地少的矛盾。激發(fā)城市增長的活力，啟動消費市場和投資市場，帶動內(nèi)需的增長。在當前國際關系錯綜復雜，中美貿(mào)易談判的關鍵時期，推進城鎮(zhèn)化，拉動內(nèi)需的作用尤為重要。其次要知道，當前2.8億城市存量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和未來可增長的2億多新增城鎮(zhèn)化人口，他們的就業(yè)狀況、收入水平和受教育水準等，與我們現(xiàn)在的城市發(fā)展的實際要求還有較大的差距，如何發(fā)揮城市的優(yōu)勢解決他們的就業(yè)問題和居住問題以及各項公共服務問題，要切合他們的實際，要給予他們與收入和生活狀況相對契合的城鎮(zhèn)發(fā)展空間，而不是按照城市戶籍居民的要求，通過高大上的建設標準，把他們排斥在城市外。再次，要創(chuàng)造和規(guī)劃出他們的生活和就業(yè)空間，加大投入力度，解決他們在城鎮(zhèn)的生活問題，使他們的根逐步落在城市，從農(nóng)村徹底轉(zhuǎn)移出來，而不是按照戶籍標準繼續(xù)補貼農(nóng)村。還有，要發(fā)揮中小城市特別是小城鎮(zhèn)的作用，降低他們的生活成本和就業(yè)成本，通過不同規(guī)模和不同發(fā)展水平的城市群，來適應人口結(jié)構(gòu)的變化及城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整。最終，要通過強有力的戶籍管理制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程，完成他們在城鎮(zhèn)的落戶定居。

從當前的經(jīng)濟形勢看，解決城鎮(zhèn)化的增長問題，重點是要降低重點城市的發(fā)展標準，不要盲目地把城市發(fā)展的口號和要求提得過于高大上，過于理想化。已經(jīng)發(fā)展得很好的城市，需要有提高和完善的空間。還要充分發(fā)揮一些中小城市和小城鎮(zhèn)的作用，為進城農(nóng)民就業(yè)和落戶定居創(chuàng)造條件。解決就業(yè)問題，從城市發(fā)展規(guī)律看，還是應該在都市圈、特大和超大城市，因為這里人口密度高，服務業(yè)有強大的規(guī)模效益，可以有更多的服務業(yè)需求。外來人口比重越大，服務業(yè)可衍生的新增就業(yè)崗位就越多。既然人口是向都市圈和城市群地區(qū)集中，既然優(yōu)質(zhì)要素和資源也更多地集中在這些地區(qū)，那么這些地方也就會有更多的就業(yè)機會，這也是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。尊重這個規(guī)律，強調(diào)未來的城市增加就業(yè)容納能力，就要調(diào)整我們的政策，力爭在城市群和都市圈創(chuàng)造最多的就業(yè)崗位。

如果我們在增加城市包容性的基礎上，從增加就業(yè)崗位的現(xiàn)實緊迫目標出發(fā)，我們是否可以對城市的形象和面貌的要求更為樸實一些？是否可以不要那么急功近利地對城市治理過于苛求？城市管理對小攤小販的集中整治，是不是可以從引導和服務出發(fā)？城市街道和門面的治理，是不是可以提倡多元化？對于一些為了增加經(jīng)營面積，在街區(qū)道路兩旁改造形成的歷史性違建，如果它們方便了社區(qū)群眾的生活，那么能不能以通融、疏導的方式解決？對于城中村的改造，是不是可以從增加當?shù)鼐用袷杖牒徒档妥赓U者成本的角度，給予一定的緩沖時間？涉及的問題太多，關鍵是我們的政策制定者和執(zhí)行者，是不是站在以人民為本和以發(fā)展為本的角度去考慮問題？我們的城市管理者能否放下精英的架子，深入社區(qū)和基層，深入到外來人口集中居住的地方，傾聽他們的意見和呼聲？

中國的城鎮(zhèn)化還有較長一段時間的紅利期，畢竟數(shù)億人口有著在城鎮(zhèn)安家落戶和逐步改善其在城鎮(zhèn)生活、享受公共服務的長久預期。特別是在我們應對外部挑戰(zhàn)的時候，我們更要考慮到增長中的最大變量和潛在內(nèi)需，來自于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所釋放的潛能和活力，而正是由于城鎮(zhèn)化市場之巨大，才有可能把外部的危機轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的機遇。前提是，我們要明白，兩三億人的高水平發(fā)展并不代表中國未來的發(fā)展預期。而是所有城鎮(zhèn)居民和新增大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的同步發(fā)展，才是我們抗御外部風險的最大機遇。因此，降低城鎮(zhèn)化成本，增加城市包容性，釋放都市圈、特大城市和超大城市的服務業(yè)就業(yè)潛力，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的作用等，都是我們未來可以下的一盤大棋。有了這盤大棋的存在，我們才可以在中美貿(mào)易戰(zhàn)中增加無窮的自信。

往期回顧：

第三十一期?“公園城市”如何以人為本？

第三十二期?如何塑造城市的景觀？

第三十三期?共享空間如何走出發(fā)展困局？

第三十四期 如何認識城市的外來人口？

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微信編輯：一米陽光