文 |?張國(guó)華? 歐心泉

1月23日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》。5月23日，意見(jiàn)正式對(duì)外公開(kāi)發(fā)布，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃建立進(jìn)入新時(shí)代。

從過(guò)去的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃到統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，從非共識(shí)到共識(shí)，規(guī)劃的變化與不變，是一個(gè)認(rèn)識(shí)再統(tǒng)一的過(guò)程。

一、規(guī)劃面對(duì)的復(fù)雜性和不確定

（一）外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化

當(dāng)今世界是復(fù)雜多變的世界，總書(shū)記說(shuō)世界處于百年未有之大變局。不論國(guó)際、國(guó)內(nèi)大環(huán)境和大形勢(shì)，還是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)總體布局，未來(lái)、現(xiàn)在和過(guò)去大不相同。科技進(jìn)步日新月異，新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，人的生產(chǎn)、生活方式快速調(diào)整，生態(tài)環(huán)境、資源條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化，交通工具、運(yùn)輸需求也在發(fā)生改變，這些都對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃提出挑戰(zhàn)。

（二）規(guī)劃內(nèi)生邏輯出現(xiàn)重大調(diào)整

與以往各類空間規(guī)劃不同，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃要支撐高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，是黨中央、國(guó)務(wù)院在治國(guó)理政方面做出的重大部署。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系必須圍繞緊緊國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這根主線，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，面向“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)，加強(qiáng)空間治理體系和治理能力建設(shè)。

二、客觀世界的不變規(guī)律

（一）空間要素的組織規(guī)律

基于不同經(jīng)濟(jì)和交通條件下，人口的空間流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)的空間變遷是重塑國(guó)土的關(guān)鍵力量?？臻g作為有機(jī)聯(lián)系的整體，交通是形成聯(lián)系關(guān)系的紐帶，即便綠水青山，沒(méi)有活動(dòng)也是渺無(wú)人煙的無(wú)人區(qū)，變成不了金山銀山。區(qū)位論對(duì)交通與產(chǎn)業(yè)空間要素組織的核心規(guī)律做了經(jīng)典闡述，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)區(qū)位論告訴我們，產(chǎn)業(yè)在空間上的布局與交通活動(dòng)存在緊密聯(lián)系，人口、資本、資源要素的集聚，土地價(jià)值的發(fā)揮等都受到交通的極大影響。

按照不同產(chǎn)業(yè)類型和交通運(yùn)輸成本的敏感相關(guān)性，我們可以將空間開(kāi)發(fā)活動(dòng)劃分為資源、資本和信息三大集聚類別。水運(yùn)、貨運(yùn)鐵路提供低成本運(yùn)輸，空間上對(duì)應(yīng)的是資源型產(chǎn)業(yè)的集聚；公路運(yùn)輸實(shí)現(xiàn)門到門服務(wù)，兼顧經(jīng)濟(jì)性和時(shí)間性，對(duì)應(yīng)的是資本型產(chǎn)業(yè)的集聚；航空、高鐵為代表的高速交通能夠支持人和物的快速流動(dòng)，對(duì)應(yīng)的是高科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、中央商務(wù)區(qū)等信息型產(chǎn)業(yè)的集聚。

（二）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本遵循

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展強(qiáng)調(diào)以人為本，作為指引空間發(fā)展的國(guó)土空間規(guī)劃也必須圍繞人為核心展開(kāi)。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，合理滿足人的發(fā)展需求。要堅(jiān)持把人而不是物質(zhì)世界，作為考慮一切空間規(guī)劃工作的出發(fā)點(diǎn)。

到了現(xiàn)在的發(fā)展階段，我們要探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，不能回到粗放發(fā)展、浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的老路子上去。要堅(jiān)持把綠色發(fā)展理念，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略擺在各類空間規(guī)劃工作的重要位置。

三、改變的是我們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)、理解、改造方式

（一）從單一要素思維走向多要素協(xié)同思維

國(guó)土空間規(guī)劃是一門綜合性規(guī)劃，需要考慮不同要素的空間布局和協(xié)同問(wèn)題，繪制美麗國(guó)土藍(lán)圖不是簡(jiǎn)單的“各美其美”，最關(guān)鍵的還是“美美與共”。過(guò)去就土地論土地、就城市論城市、就生態(tài)論生態(tài)、就農(nóng)業(yè)論農(nóng)業(yè)、就交通論交通等是傳統(tǒng)專業(yè)規(guī)劃擅長(zhǎng)的，這種狹義視角在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代要摒棄。國(guó)土空間規(guī)劃要盡量做好不同要素的交叉協(xié)同，按照一盤棋思想，實(shí)現(xiàn)空間的系統(tǒng)統(tǒng)籌，要把主要精力放在在協(xié)調(diào)、共享、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)整體效益最大化等方面。

（二）從簡(jiǎn)單線性思維走向復(fù)雜非線性思維

國(guó)土空間規(guī)劃是一門立足現(xiàn)在、聚焦長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，未來(lái)的空間發(fā)展可能存在很多不確定性因素，即便是同一事物，跨越不同階段，其空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模、功能也并不一樣。因此國(guó)土空間規(guī)劃不能沿用傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單線性法則和趨勢(shì)外推等方法來(lái)謀劃十多年、乃至數(shù)十年以后的國(guó)土空間，要像從牛頓力學(xué)到量子力學(xué)的轉(zhuǎn)變一樣，用復(fù)雜非線性的思維來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)的各種不確定性，考慮差異化的空間發(fā)展趨勢(shì)，提供多種預(yù)案，保持規(guī)劃的彈性和韌性。

（三）從低階空間思維走向高階時(shí)空思維

空間規(guī)劃自然要聚焦空間，但是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃不能只拘泥于空間，特別是不能把我們規(guī)劃的空間看作三維的靜態(tài)空間。要理解空間的流動(dòng)性，比如說(shuō)疊加時(shí)間因素考慮，交通方式變化會(huì)對(duì)空間聯(lián)系產(chǎn)生顯著影響，高速汽車一小時(shí)可達(dá)圈是100公里左右、高速鐵路一小時(shí)可達(dá)圈則是300公里以上，這種時(shí)空距離的改變反過(guò)來(lái)又會(huì)影響空間的形態(tài)結(jié)構(gòu)和功能組織。要理解空間的成長(zhǎng)性，從過(guò)去到現(xiàn)在再到未來(lái)，空間的變化無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)處不在，因循守舊不可取。因此國(guó)土空間規(guī)劃還要具備時(shí)空一體的思維，從更高維度來(lái)觀察、解答我們所關(guān)心的空間問(wèn)題。

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微信編輯：一米陽(yáng)光