文 | 李鐵

前些年在地方調(diào)查的時候，經(jīng)常與城市政府官員們討論“經(jīng)營城市”的問題，很多城市政府官員對此津津樂道。我們曾經(jīng)在發(fā)達(dá)國家城市進(jìn)行考察，“經(jīng)營城市”是他們的城市政府官員經(jīng)常運(yùn)用的概念。就是把城市當(dāng)作一種資產(chǎn)來運(yùn)營和管理，要精打細(xì)算，切實(shí)保證城市居民的長遠(yuǎn)利益，不至于因城市管理失敗，導(dǎo)致城市的“破產(chǎn)”。但是在中國的城市，城市政府官員們理解的“經(jīng)營城市”與國外有著根本的區(qū)別。我們的“經(jīng)營城市”的重點(diǎn)，這些年大多指以地生財，如何把城市政府征用的土地賣出好的價錢，以便解決城市的招商引資成本問題，解決城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題，解決城市的各項公共服務(wù)開支不足問題等等。至于精打細(xì)算的管理和城市居民的長遠(yuǎn)利益，可能很少在城市政府官員們的視野中。畢竟對于我們的一些城市政府官員，更關(guān)注個人執(zhí)政理念的貫徹落實(shí)，關(guān)注政績的效果，關(guān)注能否給未來的升遷帶來更好的眼球效應(yīng)等。否則也不會在全國的各類城市出現(xiàn)大面積的地方債務(wù)，有的城市地方債務(wù)余額甚至數(shù)倍于公共財政收入，因此也導(dǎo)致城市政府的“經(jīng)營”面臨著一系列的困難。

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對“經(jīng)營城市”理解的不同，也導(dǎo)致了城市政府官員的工作方式和行為的差異。對于發(fā)達(dá)國家的城市政府官員們來說，更像一個城市管家，管理好城市的公共資產(chǎn)，運(yùn)營好城市的公共設(shè)施并進(jìn)行有效的投資和建設(shè)，同時也要在管理和經(jīng)營過程中發(fā)揮最大的社會效益。而“經(jīng)營城市”對中國的一些城市政府官員們來說，可能更像一個企業(yè)家，日常最重要的工作經(jīng)歷就是要進(jìn)行招商引資，要和各類可能來投資的企業(yè)家進(jìn)行談判，并且利用城市政府所掌握的資源，特別是征用的土地資源，換取企業(yè)的進(jìn)入?；蛘呤侨绾我M(jìn)地產(chǎn)商，把土地賣出個好價錢。有了這些類似企業(yè)家的前期工作，城市政府官員們才可以大展宏圖，實(shí)踐自己執(zhí)政的抱負(fù)以及各種政治和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展理念。

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在所謂“經(jīng)營城市”的前期工作中，城市政府官員們更像一個企業(yè)家。例如如何把城市的各類土地都賣出一個更好的價格？如何通過各種政府資源的兌換來引進(jìn)各種招商引資的伙伴？如何通過規(guī)劃把城市的土地變成最有利于賣地的用途？如何利用行政手段以最低的成本從農(nóng)民手里拿地？當(dāng)然，也可以采取各種方式去尋求上級政府的政策支持和項目支持，有點(diǎn)像企業(yè)的政府公關(guān)，等等。

但是一旦“經(jīng)營城市”前期工作結(jié)束之后，城市政府官員們的工作與企業(yè)家的工作性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)。因?yàn)檎耐度胧遣灰笮实?，也不要求有投資收益，更不能尋求項目財務(wù)利益的最大化。城市政府官員與企業(yè)家不同的還有，城市政府官員的任期有限，資源是公共的，而不是城市政府官員個人的。城市政府官員的未來目標(biāo)是如何在行政等級上提升，需要在有限的執(zhí)政時間實(shí)現(xiàn)最大的政治目標(biāo)。對于企業(yè)家來說，基本沒有所謂任期的問題，當(dāng)然國有企業(yè)例外。民營企業(yè)家的財產(chǎn)是自己的，他們必須要精打細(xì)算，降低成本，并且實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。因?yàn)槠髽I(yè)要面臨著同行的競爭，要面臨著市場的營銷，要降低成本和提高效率，還要進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新，提高自己的競爭力，等等。當(dāng)然，城市政府官員面對的是公共性的問題，“經(jīng)營城市”也是要達(dá)到所謂的公共效果，只是我們的城市政府官員在現(xiàn)有體制條件下，必須要通過升遷來解決發(fā)展的問題，所以，“經(jīng)營城市”的動機(jī)和效果也在一定程度上帶有強(qiáng)烈的個人痕跡。

“經(jīng)營城市”的核心就是要通過土地財政獲取巨額收益，這對國外的城市政府官員來說很難能做得到。畢竟土地是私人的，征用的談判要涉及數(shù)年甚至更長的時間。在中國，一次性地獲取土地出讓收益，足可以讓城市政府賺得盆滿缽滿。2018年全國國有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)6.5萬億元，是2000年的109倍。在“經(jīng)營城市”的理念支配下，政府可以通過規(guī)劃把閑置的和待開發(fā)的土地集中整合，以規(guī)模擴(kuò)張的方式實(shí)現(xiàn)土地收益的最大化。2000－2017年城市建成區(qū)面積從22439平方公里擴(kuò)大到56225平方公里，擴(kuò)大了一倍。2000－2015年城鎮(zhèn)人均工礦用地面積由128平方米增加到149平方米，而農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地面積由191平方米增加到300平方米。政府還可以在超出現(xiàn)有人口規(guī)模數(shù)倍的規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，獲得建設(shè)用地的計劃供給指標(biāo)，以便把更多的土地變成可開發(fā)用地，賺取土地出讓金。由此而引發(fā)的問題是，在很多開發(fā)區(qū)和新區(qū)，為了賣地而實(shí)行擴(kuò)張的規(guī)劃，并試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施投入形成招商引資所依賴的門面。當(dāng)城市規(guī)模擴(kuò)張后，實(shí)際人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模并沒有及時填充到規(guī)劃的藍(lán)圖中，前期的基礎(chǔ)設(shè)施投入很可能就會變成閑置的資金。這種“經(jīng)營城市”的做法，實(shí)際上是把短期獲取收益的動機(jī)轉(zhuǎn)化為長期的債務(wù)。從另一個方面看，由于我們的體制特點(diǎn)，所有的出讓土地收入，可以不受約束地由當(dāng)屆政府在年內(nèi)花完。因此城市政府官員們可以大手筆地把這些土地出讓收益轉(zhuǎn)化為項目投入，一部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分用于招商引資低價出讓給投資者用地的征地補(bǔ)償，另一部分解決城市政府官員們主觀設(shè)想的視覺和政績工程。但是當(dāng)投入的項目與城市的實(shí)際需求有比較大的差距，與城市居民的生活并沒有發(fā)生密切的關(guān)系時，結(jié)果不僅僅是造成了投入資金的浪費(fèi)，反而會帶來后期維護(hù)費(fèi)用的增加。如果賣地的資金鏈發(fā)生斷裂，也會導(dǎo)致城市的債務(wù)負(fù)擔(dān)攀升，2018年地方政府債務(wù)余額達(dá)18.39萬億元，比2017年增加了近2萬億元。

所以，當(dāng)“經(jīng)營城市”的公共利益導(dǎo)向與個人的主觀愿望相結(jié)合時，有了以賣地為主導(dǎo)的“經(jīng)營城市”理念的支撐，靠賣地利益最大化形成的公共收益，要轉(zhuǎn)化為主觀意志的體現(xiàn)，并且要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，形成政績。在這種利益動機(jī)下，“經(jīng)營城市”的理念發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化。例如，我們看到的各種政績工程，各種粗放型的城市發(fā)展模式，各種以賣地、過度開發(fā)房地產(chǎn)、追求短期支出效果的城市建設(shè)工程等，到最后都給未來城市發(fā)展帶來了嚴(yán)重的財政負(fù)擔(dān)，甚至形成了債務(wù)的危機(jī)。

我們其實(shí)應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展過程中“經(jīng)營城市”的經(jīng)驗(yàn)，就是最大限度地實(shí)現(xiàn)資源的合理利用，促進(jìn)城市集約節(jié)約可持續(xù)發(fā)展。要當(dāng)好城市的管家，而不是只管賣地掙錢并用于短期的支出行為，更是要考慮到城市所有居民長期未來的發(fā)展。我們的“經(jīng)營城市”，不是要把重點(diǎn)放在賣地和發(fā)展房地產(chǎn)，而是要把有限的資金用于民生和奠定城市未來發(fā)展的基礎(chǔ)。在“經(jīng)營城市”的過程中要特別注意處理好短期收益和長期利益之間的關(guān)系。要處理后收入和先支出之間的關(guān)系，要把短期的一次性收入通過制度的調(diào)整轉(zhuǎn)化為長期的收入，這樣就可以防止一次性的過度支出，導(dǎo)致城市成本的提高和未來收入的壓力。

糾正“經(jīng)營城市”理念的偏差，還是需要城市政府官員們進(jìn)行探索的實(shí)踐。例如如何調(diào)整城市發(fā)展模式，政府不要再以賣地為目標(biāo)助推房地產(chǎn)市場的波瀾；如何通過房地產(chǎn)稅的改革，把短期賣地模式轉(zhuǎn)化為長期收益；如何限制城市政府的當(dāng)期支出，特別是防范各種政績工程和景觀視覺工程的出現(xiàn)；如何從規(guī)劃理念上根據(jù)發(fā)展的實(shí)際，穩(wěn)定人口的增長預(yù)期，防止過度投資；如何增加城市的包容性，把更多的收益用于民生工程和促進(jìn)就業(yè)；“經(jīng)營城市”最重要的是建立城市政府官員們的理財觀念，通過精打細(xì)算實(shí)現(xiàn)城市的集約節(jié)約發(fā)展。當(dāng)然，我們還是要推進(jìn)一系列改革，從制度和體制的源頭上約束城市政府官員和城市政府的短期行為，讓“經(jīng)營城市”更多地受到公眾參與的制約。

很多城市政府官員們會疑惑，如果沒有賣地，我們拿什么招商引資，拿什么與其他城市競爭，拿什么資金去進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？其實(shí)辦法很多，例如允許集體經(jīng)濟(jì)組織利用集體建設(shè)用地與企業(yè)進(jìn)行合作，可以大大減少企業(yè)的一次性投入成本，而且也會為集體經(jīng)濟(jì)組織帶來長期的收益，可謂一舉兩得。又如改善營商環(huán)境，通過行政效率的提高，并加快城市治理方面的各類創(chuàng)新，也會為城市的營商環(huán)境加分。再如把基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目引進(jìn)企業(yè)管理，也會提高運(yùn)營效率，甚至還會更具有前瞻性。還有，發(fā)揮周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的功能，也會大大降低企業(yè)的投入成本。如果在人口管理上提供適度的基本公共服務(wù)，可能會有更多的人口來這里創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。當(dāng)然，增加城市包容性，給更多的人口提供創(chuàng)造就業(yè)的空間和創(chuàng)新的空間，也應(yīng)該是重要的選擇。前提是，要真正地理解“經(jīng)營城市”的真諦，就是以民為本，以城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益為本，以集約節(jié)約利用城市資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)綠色的發(fā)展理念為本。