（往期回顧：再談特色小鎮(zhèn)?| 城市百問）

總第四十六期

本期作者：

李? ?鐵??中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

如何編制城市旅游發(fā)展戰(zhàn)略之一

?

近些年中國(guó)的旅游消費(fèi)增長(zhǎng)速度較快。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，城市居民收入水平較大幅度的增加，旅游業(yè)已經(jīng)成為我國(guó)服務(wù)業(yè)發(fā)展十分重要的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)。從2000年到2018年，我國(guó)國(guó)內(nèi)游客從7.44億人次增加到55.4億人次，其中城鎮(zhèn)居民從3.29億人次增加到41.2億人次。我國(guó)每年國(guó)內(nèi)旅游總花費(fèi)從3175.5億元增加到51278億元，年均增長(zhǎng)率16.7%。旅游業(yè)的發(fā)展給城市的消費(fèi)和服務(wù)業(yè)以及旅游地產(chǎn)的發(fā)展帶來(lái)了重要的機(jī)會(huì)，許多擁有旅游資源的城市希望通過(guò)制定旅游發(fā)展戰(zhàn)略，引進(jìn)資金，加大相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，來(lái)帶動(dòng)本地旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是希望通過(guò)城市居民消費(fèi)向旅游資源條件充沛的農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展，來(lái)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

旅游業(yè)的發(fā)展引起了各級(jí)城市政府官員的重視，但是往往也會(huì)出現(xiàn)很多問題，導(dǎo)致政府主導(dǎo)的旅游投資過(guò)度，或者是出現(xiàn)了項(xiàng)目選擇的失誤，造成大量投資的浪費(fèi)，在一定程度上也是形成一些城市債務(wù)的重要原因。因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究旅游發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，目前的時(shí)機(jī)顯得尤為重要。

旅游消費(fèi)的特點(diǎn)是流動(dòng)性強(qiáng)，消費(fèi)的內(nèi)容豐富，而且根據(jù)旅游內(nèi)容的變化，還具有周期性的特征。我們一般把旅游分為觀光性旅游和深度休閑度假旅游。所謂觀光性旅游，就是以欣賞人文景觀和自然景觀為主，停留時(shí)間較短，旅游期間選擇的觀光項(xiàng)目較多，而且不具備重復(fù)性的特征，屬于一次性旅游。這種旅游人群一般是流量大，在滿足衣食住行等基本生活需求的基礎(chǔ)上，還有著強(qiáng)烈的購(gòu)物需求。深度休閑度假游，一般與自然景觀的配置有著直接的關(guān)系，人們希望在休假期間，避開城市的喧囂，希望與緊密接觸大自然，希望呼吸新鮮空氣，希望體驗(yàn)豐富多彩的自然生態(tài)空間、別樣的文化生活。休閑度假游大多選擇自然生態(tài)條件優(yōu)越的地方，便于參與式體驗(yàn)和休憩。因此具有停留時(shí)間長(zhǎng)，多次往返的特點(diǎn)，消費(fèi)的內(nèi)容更豐富，消費(fèi)的水平更高，而且周期性強(qiáng)。

無(wú)論是觀光游，還是休閑度假游，當(dāng)?shù)卣家媾R著一個(gè)問題，如何滿足最大的旅游流量，提供更好的公共服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)。因此必須要解決公共資源的再分配和引導(dǎo)市場(chǎng)化投資的進(jìn)入，增加各類服務(wù)的供給。而在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問題，往往會(huì)導(dǎo)致資源供給的錯(cuò)配，造成投資的閑置或者公共資源的浪費(fèi)。例如，我曾經(jīng)在江蘇的一個(gè)著名的湖畔景區(qū)調(diào)研，當(dāng)?shù)卣诤献詈玫膮^(qū)域蓋了許多別墅，當(dāng)然也吸引了很多有錢人來(lái)購(gòu)買別墅，政府也可以有短期的土地出讓收益。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，這部分土地上的房屋一旦賣出，就變成了被少數(shù)富人占有的空間，資源的公共性特點(diǎn)就大大喪失，甚至不可逆轉(zhuǎn)。政府等于犧牲了未來(lái)預(yù)期可以吸引更多旅游人口的這部分旅游資源。當(dāng)具有公共性的旅游資源被少部分人壟斷的時(shí)候，就喪失了，原本可以獲得的資源長(zhǎng)期收益，這種機(jī)會(huì)成本就變成了損失和負(fù)擔(dān)。政府必須要給購(gòu)買別墅的人提供永久的公共服務(wù)，而同時(shí)，這部分資源不會(huì)為更多的旅游消費(fèi)者提供服務(wù)，造成了事實(shí)上的閑置和浪費(fèi)。

同理，很多地方在自然旅游資源稟賦好的地方，大力開發(fā)房地產(chǎn)，希望吸引更多的人來(lái)買房，以便通過(guò)土地財(cái)政來(lái)解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造的資金問題。其實(shí)算下賬來(lái)，短期收益肯定是增加了，當(dāng)?shù)卣梢杂凶銐虻耐恋爻鲎尳鹬洌撬匈?gòu)買住房的人長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)負(fù)擔(dān)必須要由當(dāng)?shù)卣畞?lái)解決。而且占據(jù)大量的土地開發(fā)房地產(chǎn)，而涉及的街道、基礎(chǔ)設(shè)施、各種公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和長(zhǎng)期維護(hù)都要當(dāng)?shù)卣畞?lái)提供。而且后任的政府又不可能從已經(jīng)出讓的地產(chǎn)中收稅。沒有了后續(xù)資金來(lái)源，只能繼續(xù)出讓其他的土地，再開發(fā)房地產(chǎn)，用來(lái)解決財(cái)政資金不足、維持或改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等問題。最后形成房地產(chǎn)主導(dǎo)的發(fā)展模式的惡性循環(huán)。

無(wú)論是觀光旅游還是休閑度假旅游，普遍的規(guī)律是要通過(guò)旅游資源的合理配置以及各種消費(fèi)模式的供給，來(lái)滿足消費(fèi)者的多樣化需求。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如果游客越多，經(jīng)濟(jì)的活躍度就會(huì)越強(qiáng)，當(dāng)?shù)鼐用裢ㄟ^(guò)提供服務(wù)增加的收入就越多，參與投資的企業(yè)盈利的機(jī)會(huì)也就越大。我們常常提出，制定旅游發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)是要解決如何增加游客的流量，而減少公共服務(wù)等資源的長(zhǎng)期供給。也就是說(shuō)，可以通過(guò)各種手段和措施，讓游客在這里消費(fèi)，把錢花在這里，得到最好的旅游樂趣的滿足，但是不要鼓勵(lì)他們?cè)谶@里置業(yè)，成為政府長(zhǎng)期服務(wù)的負(fù)擔(dān)。如果發(fā)展餐飲業(yè)、酒店業(yè)和各種與消費(fèi)模式有關(guān)的旅游服務(wù)業(yè)，并向不同年齡層次、不同消費(fèi)層次、不同旅游偏好的游客充分提供各種服務(wù)，可以吸引更多的游客前來(lái)，滿足旅游需求的多樣化和最大化。這樣他們可以通過(guò)消費(fèi)，給地方政府和居民帶來(lái)長(zhǎng)期收益，并支持政府或者企業(yè)增加更多的投入來(lái)改善服務(wù)。如果在可開發(fā)的旅游景區(qū)，開發(fā)房地產(chǎn)，而買房子的人雖然會(huì)在這里置業(yè)，但是不僅長(zhǎng)期占有了當(dāng)?shù)氐馁Y源，而且政府還要長(zhǎng)期對(duì)這些閑置產(chǎn)業(yè)進(jìn)行維護(hù)和服務(wù)，那么一定會(huì)消耗政府的公共服務(wù)資源和資金。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)是長(zhǎng)期的損失。因此，鼓勵(lì)政府在旅游產(chǎn)業(yè)上增加流量的服務(wù)供給，減少因出讓土地和銷售住房而需要付出的長(zhǎng)期公共服務(wù)供給，在經(jīng)濟(jì)上既有利于地方政府和當(dāng)?shù)鼐用瘢灿欣谛略鲇慰屯ㄟ^(guò)服務(wù)空間的增加更好地得到旅游樂趣的滿足。

既然要控制旅游資源豐富的地區(qū)和城市的房地產(chǎn)的開發(fā)，對(duì)于地方政府則面臨兩類問題；一是現(xiàn)有的土地資源如何開發(fā)為好？二是已經(jīng)開發(fā)的房地產(chǎn)，甚至已經(jīng)完成了銷售過(guò)程，如何可以得到更有效的利用？對(duì)于旅游景區(qū)資源的開發(fā)重點(diǎn)是以針對(duì)旅游的服務(wù)項(xiàng)目為好。例如發(fā)展酒店業(yè)、各種獨(dú)具特色的小型旅館、餐飲業(yè)、特色產(chǎn)品的銷售以及圍繞游客需求的服務(wù)行業(yè)，由于服務(wù)的品種齊全，土地出讓的價(jià)格也不會(huì)低，同時(shí)政府還可以從服務(wù)業(yè)的經(jīng)營(yíng)中收稅，來(lái)解決政府的公共服務(wù)支出。所有的服務(wù)都是滿足于游客流量的增加，帶動(dòng)他們的消費(fèi)，也可以帶動(dòng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和居民的收入增長(zhǎng)，政府還可以拿到稅收來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)開支。對(duì)于已經(jīng)開發(fā)并完成銷售的地產(chǎn)項(xiàng)目，政府可以鼓勵(lì)酒店經(jīng)營(yíng)的企業(yè)等，對(duì)這些閑置的房地產(chǎn)項(xiàng)目進(jìn)行再利用，鼓勵(lì)分時(shí)度假以及閑置時(shí)間租賃等模式，用于滿足各類游客的需求。對(duì)于閑置資產(chǎn)的再利用，可以使得資產(chǎn)擁有者在閑置時(shí)間獲得一定的收益，政府也可以解決旺季客房不足和淡季資源大量閑置的問題，經(jīng)營(yíng)者可以通過(guò)分時(shí)度假的再利用和閑置資產(chǎn)的再利用，獲得自己的經(jīng)營(yíng)收益。這樣，政府就可以減少大規(guī)模的地產(chǎn)開發(fā)，防止短期基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)度投入而引發(fā)未來(lái)可能形成的債務(wù)危機(jī)。

縱觀全世界的重點(diǎn)旅游景區(qū)，很少會(huì)出現(xiàn)類似我國(guó)的一些城市和地方大規(guī)模開發(fā)房地產(chǎn)的現(xiàn)象。原因在于土地私有和房地產(chǎn)稅的征收。土地私有嚴(yán)格限制了政府不受約束的征地?cái)U(kuò)張的行為。而房地產(chǎn)稅收則鼓勵(lì)政府把短期行為放長(zhǎng)，避免急功近利而導(dǎo)致未來(lái)的預(yù)算膨脹的壓力。同時(shí)也有來(lái)自當(dāng)?shù)鼐用竦募s束和監(jiān)督。我國(guó)的旅游業(yè)發(fā)展迅速，如果政府不去賣地，無(wú)法獲得更多的財(cái)政資源進(jìn)行旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。而且消費(fèi)的擴(kuò)張要求基礎(chǔ)設(shè)施提升的速度加快，因此給政府帶來(lái)了巨大的壓力。但是在普遍以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的城市發(fā)展模式下，旅游景區(qū)的發(fā)展也不可能例外，因此導(dǎo)致了在編制旅游發(fā)展戰(zhàn)略的時(shí)候，對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)的過(guò)度重視，進(jìn)而復(fù)制了其他城市的發(fā)展模式，為旅游資源豐富的地區(qū)，埋下了未來(lái)債務(wù)的隱患。

所謂從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考慮旅游發(fā)展戰(zhàn)略，從短期的賣地獲利向長(zhǎng)期的以消費(fèi)者流量增加為主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，對(duì)于具有旅游資源稟賦優(yōu)勢(shì)的地區(qū)和城市，具有重要的參考意義。畢竟資源的有效利用，可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，才是政府制定發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)。

————————————

微信編輯：雨影晨新