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文 | 蘇寧金融研究院

2016年以來，監(jiān)管層堅(jiān)守“房住不炒”，調(diào)控房?jī)r(jià)的相關(guān)措施越來越綿密周全，在供需兩端調(diào)控措施持續(xù)推進(jìn)的同時(shí)，針對(duì)持有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅也逐步納入決策層的視野，長(zhǎng)期以來“只聽樓梯響，不見人下來”的房地產(chǎn)稅越來越近了。

房地產(chǎn)稅越來越近

房地產(chǎn)稅是在建國早期就有的稅種，但在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于絕大部分房產(chǎn)屬于國家或集體所有，土地的市場(chǎng)交易被禁止，房屋的出租也受到嚴(yán)格限制，因此房地產(chǎn)稅有名無實(shí)。

1986年國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國房地產(chǎn)稅暫行條例》，明確了房地產(chǎn)稅稅種的設(shè)置和征收辦法，規(guī)定個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用的房產(chǎn)免征房地產(chǎn)稅。此后，我國房地產(chǎn)稅的征收一直適用該條例。

2003年十六屆三中全會(huì)首次提出對(duì)自住房征收物業(yè)稅。

2009年5月，中央下發(fā)的《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》中，再次明確提出：“深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅?！?/p>

2011年，上海、重慶率先開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。

2013年十八屆三中全會(huì)提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，房地產(chǎn)稅立法被提上日程。

2018年，房地產(chǎn)稅立法工作列入五年立法規(guī)劃，法律草案正在擬定中。

2021年5月，財(cái)政部、全國人大常委會(huì)預(yù)算工委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家稅務(wù)總局召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，聽取部分城市及專家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)工作的意見。此次座談會(huì)主題明確——“房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)”，這意味著在正式立法之前，房地產(chǎn)稅可基于行政命令在更多城市進(jìn)行試點(diǎn)。

征收房地產(chǎn)稅的共識(shí)越來越大

房地產(chǎn)稅事關(guān)重大利益的調(diào)整，在房地產(chǎn)稅該不該征的問題上一直有爭(zhēng)議，爭(zhēng)議主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是房地產(chǎn)稅征收的法理基礎(chǔ)。房屋由兩個(gè)部分構(gòu)成：一是土地；二是土地之上的房屋。房屋隨著房齡的增長(zhǎng)會(huì)貶值，而土地往往會(huì)增值，也就是說房屋的增值主要是由土地增值帶來的。根據(jù)我國現(xiàn)行制度，土地歸國家或集體所有，居民或企業(yè)通過直接或者間接繳納土地出讓金獲得了土地的使用權(quán)，從這個(gè)角度看，有些輿論認(rèn)為，鑒于目前的城鎮(zhèn)居民住宅已經(jīng)繳納了土地出讓金，因此開征房地產(chǎn)稅沒有法理基礎(chǔ)。

從產(chǎn)權(quán)這個(gè)角度看，產(chǎn)權(quán)可分為名義產(chǎn)權(quán)和實(shí)際產(chǎn)權(quán)，住房和土地事實(shí)上的不可分，決定了即使土地使用權(quán)有70年的期限規(guī)定，在土地使用權(quán)滿70年后，土地并不能單獨(dú)分離出來交還給國家?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一百四十九條有“住宅建設(shè)用地使用權(quán)屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定。因此，以土地國有制為理由反對(duì)開征房地產(chǎn)稅這個(gè)理由比較難成立，事實(shí)上，中國香港同樣實(shí)行土地批租制度，但也開征名為“差餉”的房地產(chǎn)稅。

第二個(gè)爭(zhēng)論是征收房地產(chǎn)稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)尤其是房?jī)r(jià)的影響。房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響牽動(dòng)了最敏感的神經(jīng)。2011年，上海和重慶就開始試行房地產(chǎn)稅，但10多年來，兩地的房?jī)r(jià)走勢(shì)和其他一線城市相比并無明顯差異。分析認(rèn)為，主要原因是兩地房地產(chǎn)稅的征收范圍窄、稅率設(shè)置較低。從其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，上個(gè)世紀(jì)70年代日本在房?jī)r(jià)快速上升階段開征房地產(chǎn)稅并未對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生明顯的抑制作用；中國香港有房地產(chǎn)稅，最近十多年來房?jī)r(jià)的漲幅仍非常明顯。

2016年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出房住不炒并出臺(tái)了一系列調(diào)控政策，在此之后，房?jī)r(jià)基本穩(wěn)住了（見圖1）并且不同區(qū)域的房?jī)r(jià)分化也比較明顯，但無論從絕對(duì)的價(jià)格水平還是相對(duì)的房?jī)r(jià)收入比、房屋租售比等指標(biāo)看，我國很多城市的房?jī)r(jià)還處于“高原”位置，加上我國城鎮(zhèn)居民的房屋自有率超過90%且擁有2套以上住房的家庭不在少數(shù)，不能忽視房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的短期沖擊。

從圖2可以看出，最近10年來，地方政府以及居民部門的杠桿率顯著上升，地方政府及其部門的債務(wù)很多是用土地資產(chǎn)抵押或者用土地財(cái)政兜底的；居民債務(wù)中占大頭的是中長(zhǎng)期貸款，主要是房貸。如果房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)在短期內(nèi)形成沖擊，將影響居民和地方政府的信用，這是決策層不愿意看到的，“房住不炒”和房?jī)r(jià)“穩(wěn)字當(dāng)頭”是房地產(chǎn)調(diào)控的孿生目標(biāo)。

因此，房地產(chǎn)稅的征收范圍、稅率設(shè)置、房屋估值標(biāo)準(zhǔn)和方法以及房地產(chǎn)稅的推出時(shí)機(jī)等都應(yīng)慎之又慎，我們的判斷是房?jī)r(jià)漲勢(shì)較為明顯的城市可能被優(yōu)先列為房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)城市。

第三個(gè)爭(zhēng)論是房地產(chǎn)稅能否成為地方稅主體稅種的問題。房地產(chǎn)稅能不能成為地方稅主體稅種，取決于房地產(chǎn)稅的征管模式。選擇對(duì)所有房地產(chǎn)征收房地產(chǎn)稅的普遍征收模式，稅源較為豐富，可以提供較多的房地產(chǎn)稅收入；選擇只對(duì)部分（例如二套房以上）房地產(chǎn)征稅的少數(shù)征收模式，稅源則相對(duì)較少。

采取哪一種征稅模式受制于很多因素，我們認(rèn)為與以下幾方面的因素有關(guān)：

一是納稅能力。從國際做法來看，房地產(chǎn)稅的稅率普遍在1%-3%之間。從我國的實(shí)際情況看，我國相當(dāng)多的地區(qū)房?jī)r(jià)收入比已經(jīng)在20倍以上，如果采取普遍征收模式，可能面臨居民納稅能力不足，出現(xiàn)征管的問題并明顯沖擊房地產(chǎn)市場(chǎng)。

二是房地產(chǎn)稅總體稅負(fù)和稅收結(jié)構(gòu)的問題。中國與房地產(chǎn)相關(guān)的綜合稅負(fù)已經(jīng)不低。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，自2011年以來，房地產(chǎn)五稅（包括房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、土地增值稅）之和占稅收總收入的比重一直在10%以上，已超過世界上大多數(shù)國家。綜合起來看，我國與房地產(chǎn)相關(guān)的綜合稅負(fù)水平并不低，但在持有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)不均確實(shí)存在，持有環(huán)節(jié)偏低、交易環(huán)節(jié)偏高，推出房地產(chǎn)稅有利于優(yōu)化與不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)的稅負(fù)結(jié)構(gòu)，但在實(shí)踐中存在不同代際間稅負(fù)公平性的問題，可能需要通過循序漸進(jìn)的方式以時(shí)間換空間，逐漸實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅負(fù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

90年代中期，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)階段，其中房地產(chǎn)扮演著重要角色。貨幣的“實(shí)際創(chuàng)造者”由外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)為土地信用：“土地財(cái)政”將房地產(chǎn)在未來的收益貼現(xiàn)到當(dāng)期，使得地方政府可以快速融入資金推動(dòng)公共設(shè)施建設(shè)、滿足公共服務(wù)支出、補(bǔ)貼優(yōu)質(zhì)企業(yè)并吸引優(yōu)秀人才。

公共設(shè)施及公共服務(wù)能吸附人口和產(chǎn)業(yè)，從而帶來穩(wěn)定的購房需求、持續(xù)的土地增值以及稅源的增長(zhǎng)，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府通過土地出讓進(jìn)行抵押融資，從而進(jìn)入一個(gè)自我循環(huán)、不斷積累、持續(xù)擴(kuò)張的信用創(chuàng)造系統(tǒng)。

這套系統(tǒng)在運(yùn)行近三十年后，弊端逐漸顯現(xiàn)，高企的房?jī)r(jià)給居民部門帶來了沉重的負(fù)債壓力，“擠出”消費(fèi)的效應(yīng)愈發(fā)明顯。

此外，過去10年，我國的經(jīng)濟(jì)逐步下臺(tái)階，企業(yè)的盈利能力下降，但融資成本卻居高不下，與土地緊密相連的房地產(chǎn)企業(yè)融資和城投融資的高利率對(duì)制造業(yè)部門和服務(wù)業(yè)部門的“信用擠出”也非常明顯。通過費(fèi)改稅以及調(diào)整房地產(chǎn)稅的稅負(fù)結(jié)構(gòu)，減少房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅負(fù)，增加持有環(huán)節(jié)的稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)“土地財(cái)政”的有序退出，房地產(chǎn)稅的逐步登場(chǎng)，將是攸關(guān)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

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