圖片來源@視覺中國

文 | ICT解讀者一老解

作為推動大型基礎設施建設計劃的一部分，美國總統(tǒng)拜登在7月9日簽署了一項行政命令，敦促聯(lián)邦通信委員會 （FCC） 恢復 2017 年 12 月被特朗普政府廢除的網(wǎng)絡中立規(guī)則，以促進美國經(jīng)濟競爭。

“網(wǎng)絡中立”由此作為美國黨爭的焦點問題之一而再度在社交媒體引發(fā)關注和討論。

01

回溯歷史，奧巴馬執(zhí)政期間，由民主黨人湯姆·惠勒任主席的FCC在2015年通過了網(wǎng)絡中立化提案，禁止網(wǎng)絡服務提供商阻止或減緩互聯(lián)網(wǎng)接入速度，禁止互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商通過付費享受接入優(yōu)先權，以維護互聯(lián)網(wǎng)開放公平的原則。

但僅僅兩年之后（2017年），共和黨總統(tǒng)特朗普任命的FCC主席阿吉特·派就徹底終結了奧巴馬時代的網(wǎng)絡中立原則，實施“低度監(jiān)管”政策，寬帶上網(wǎng)和移動網(wǎng)絡不再歸為被高度監(jiān)管的“公共事業(yè)”，而是被重新劃為“信息服務”和“私人移動服務”，以刺激投資、創(chuàng)新和競爭。

又四年之后（2021年），拜登的民主黨政府在“網(wǎng)絡中立”上又卷土重來，這既是民主、共和兩黨執(zhí)政理念之爭，也是其背后所代表的網(wǎng)絡服務提供商和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商這兩大勢力集團進行利益博弈的結果。

支持拜登競選總統(tǒng)獲勝的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，以Facebook、Google、Twitter等為首，希望恢復網(wǎng)絡中立原則以確保每一個用戶都能不受限制地接入互聯(lián)網(wǎng)服務，這很容易占據(jù)道德制高點并贏得民意；但在爭取其內(nèi)容服務不受網(wǎng)絡限制的同時，他們也很樂于借此打擊AT&T、Verizon等網(wǎng)絡服務商打造自有內(nèi)容并與流量套餐打包銷售的競爭行為。

而以AT&T、Verizon等為首的網(wǎng)絡服務提供商，當然希望能從投入巨額固定資本打造的寬帶網(wǎng)絡上獲取更大的附加值，而不是淪為為互聯(lián)網(wǎng)公司打工的“啞管道”，所以他們一直抱怨YouTube、Netflix等流量消耗大戶借助網(wǎng)絡中立原則不當?shù)美嵉门铦M缽滿，而自己卻要被對方的業(yè)務體驗需求牽著鼻子疲于網(wǎng)絡擴容和提速的無休止投資，顯失公平。

從美國通信業(yè)的發(fā)展史來看，崇尚市場競爭的監(jiān)管機構對于網(wǎng)絡服務提供商有可能借助基礎設施優(yōu)勢形成市場壟斷始終保持著警惕態(tài)度，網(wǎng)絡中立原則是監(jiān)管機構自1984年對AT&T采取嚴厲的拆分措施之后所找到的另一種制衡利器，其目的就在于通過公平的網(wǎng)絡環(huán)境推動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務的創(chuàng)新和發(fā)展，并最終培植出了Amazon、Google、Facebook、Netflix等雄霸全球的互聯(lián)網(wǎng)巨頭。

2015年2月網(wǎng)絡中立提案通過時，Google母公司Alphabet在證交所的股價為556.87美元，到2017年12月網(wǎng)絡中立被終結時，其股價已飆升至1,046.40美元；同期，F(xiàn)acebook的股價也從74.47美元升至179美元。

而另一邊的通信市場上，在AT&T被拆分為8家獨立運營的電話公司之后數(shù)年的競合過程中，已逐步形成了以AT&T、Verizon，以及新近合并了Sprint的T-Mobile為主流的三大通信運營商集團，他們在美國全境范圍內(nèi)展開網(wǎng)絡建設和用戶爭奪的激烈競爭，但很快就發(fā)現(xiàn)真正的敵人其實來自外部：從寬帶業(yè)務發(fā)展早期語音業(yè)務被Skype等互聯(lián)網(wǎng)電話服務商侵襲，到如今幾乎其全部收入都有賴于視頻、社交、購物等互聯(lián)網(wǎng)應用所帶來的流量業(yè)務。

為了擺脫受制于人的境地并奪回市場話語權，Verizon和AT&T率先發(fā)起反攻，Verizon先后收購了AOL（美國在線）和Yahoo（雅虎）進入互聯(lián)網(wǎng)媒體和廣告市場；AT&T也逐步加碼媒體業(yè)務，先后收購了DirectTV和Time Warner（時代華納）以圖轉(zhuǎn)變苦哈哈的寬帶運營商身份，成為一家橫跨電影制作、劇集制作、有線電視、新聞頻道、手機網(wǎng)絡以及光纖電纜的全球最大的娛樂傳媒公司。

并且，在網(wǎng)絡中立原則被廢止后，AT&T公開宣傳手機用戶在使用其旗下的DirecTV Now視頻業(yè)務時可免除流量封頂限制，而對YouTube TV、Netflix和Amazon Prime等競爭對手的視頻服務則實行流量限制；同時，為了和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商爭搶用戶，AT&T 還面向其手機用戶推出HBO節(jié)目免費的優(yōu)惠政策。與AT&T在同一陣營的Sprint 也曾一度針對Skype、YouTube 和Netflix采取流量降速的限制措施。

因此，拜登政府上臺后重啟網(wǎng)絡中立原則，其實質(zhì)就是在寬帶服務提供商商和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商這兩大勢力集團之間進行新一輪的利益調(diào)節(jié)，這也在一定程度上迎合了建制派規(guī)范市場競爭的政治民意。

02

網(wǎng)絡中立的政治民意，在大洋彼岸的歐洲同樣受到歡迎。為了構建數(shù)字單一市場，歐盟議會在2014年4月就投票通過了網(wǎng)絡中立保護條款，比美國還早了一步，其目的就是為了促進歐盟互聯(lián)網(wǎng)接入服務市場競爭，進而激勵高速通信網(wǎng)絡的建設。但數(shù)年過去，歐洲各國的通信運營商們建成了一流的移動通信網(wǎng)絡，卻最終發(fā)現(xiàn)這是在為美國的互聯(lián)網(wǎng)巨頭做嫁衣。

以Google、Amazon、FacebooK為代表的美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭憑借強大的先發(fā)優(yōu)勢，將其業(yè)務觸角由美國延伸到歐洲，并迅速完成了對歐洲互聯(lián)網(wǎng)市場的瓜分，他們不僅牢牢統(tǒng)治著歐洲的互聯(lián)網(wǎng)技術版圖，并且已經(jīng)滲透至電商、物流、金融、移動出行等多個領域。以德國為例，Google以92%的市場份額壟斷了德國的搜索引擎市場，同時在瀏覽器市場和在線廣告市場的份額也達到了6成以上，F(xiàn)acebook則占據(jù)了社交媒體市場70%以上的份額。在全球市值最大的20個互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)中，沒有一個是歐洲企業(yè)。

正如最近德國電信首席執(zhí)行官Timotheon Hoettges在巴塞羅那世界移動大會上所憤怒控訴的，F(xiàn)acebook和Microsoft這些美國巨頭的互聯(lián)網(wǎng)應用在歐洲境內(nèi)產(chǎn)生了占比80%以上的網(wǎng)絡流量，卻不需要為此向本土的通信運營商支付一分錢費用，反而還可通過所收集的用戶數(shù)據(jù)攫取超額利潤，這不僅不公平，而且是對不斷投入成本擴容網(wǎng)絡支撐能力的通信運營商的變相剝削。

因此，在歐洲，由于產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢差異和業(yè)務定位不同，網(wǎng)絡中立原則儼然變成了美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的保護傘，而對于本土的通信運營商卻成了緊箍咒！所以，歐洲的電信運營商一直在尋求監(jiān)管機構放寬網(wǎng)絡中立規(guī)則，以期從專門服務中增加收入來彌補傳統(tǒng)電信業(yè)務的營業(yè)額下降問題，為此他們甚至以網(wǎng)絡中立原則危及5G投資為由進行威脅和游說。

歐委會曾在其2016年的“歐洲5G行動計劃”中曾設立了“最晚到2020年年底，所有歐盟國家都要推出5G服務”的目標，但由于實際進展緩慢目標已經(jīng)破產(chǎn)。究其原因固然有新冠肺炎大流行導致的城市封鎖所致，但通信運營商對于5G投資回報的擔憂也是重要原因之一。

與國土面積龐大且通信市場主要由3~4家運營商主導的美國和中國不同，歐洲的通信市場非常分散，即使在面積狹小的國家也常常擁擠著3家以上的運營商展開競爭，所以難以形成規(guī)模優(yōu)勢，由此歐洲通信市場的投資回報率普遍低下，以2018年為例，美國在通訊領域的投資資本回報率是歐洲的兩倍。

而5G網(wǎng)絡所需要的建設和維護成本要數(shù)倍于4G，所以如果歐盟的監(jiān)管機構不能為通信運營商解開網(wǎng)絡中立的緊箍咒，那就意味著重金投入的5G網(wǎng)絡將為以美國公司為主的互聯(lián)網(wǎng)巨頭提供更高的數(shù)據(jù)傳輸速率，但運營商若依然只能拿到固定的流量收入則顯然受益有限，這無非是新一輪被剝削的開始。

所以歐洲的通信運營商更為看重5G技術在垂直行業(yè)的應用，借助5G高速率、低時延和海量連接的技術特點，以及切片技術和邊緣云的特有方案，通信運營商可以直接面向企業(yè)用戶提供個性化的、乃至專有網(wǎng)絡的服務，打造新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)，而在這一生態(tài)中，美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的優(yōu)勢不在，通信運營商可以和垂直行業(yè)用戶形成更為平等甚至略占優(yōu)勢的合作關系，以促進5G技術商業(yè)化。

然而從法律角度來看，通信運營商在垂直行業(yè)面向特定用戶提供5G切片技術和專網(wǎng)等方案，并收取額外費用，則明顯與網(wǎng)絡中立原則相悖。所以歐洲監(jiān)管機構在堅持網(wǎng)絡中立原則以保障所有普通大眾消費者公平接入互聯(lián)網(wǎng)的同時，也通過“專業(yè)服務可以豁免”的方式容許各種行業(yè)應用所需的專有業(yè)務的創(chuàng)新，以推動5G在歐洲的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展以及歐洲數(shù)字化的進程，這也是5G專網(wǎng)業(yè)務在歐洲發(fā)展較為迅猛的原因。

同時，從維護數(shù)字化主權的角度出發(fā)，歐盟也采取了一系列措施，包括發(fā)布《通用數(shù)據(jù)保護條例》、推行“數(shù)字稅”計劃，甚至加大對Google、Facebook等美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的反壟斷審查和罰款來維護歐洲的互聯(lián)網(wǎng)利益。但從監(jiān)管的角度出發(fā)，廢除網(wǎng)絡中立原則與歐洲倡導的開放競爭的價值觀相違背，并且存在被通信運營商濫用侵害普通消費者權益的風險，所以仍然是不可接受的。

在這一點上，同是美國盟友的韓國走得比歐洲更激進一些。日前，在美國視頻服務提供商Netflix與韓國電信運營商SK Broadband （SK寬帶）關于流量付費的一起法律訴訟中，韓國首爾的一家法院作出了裁決，認為Netflix目前業(yè)務運行的部分成本事實上是由SK寬帶承擔的，為此而付費是“合理的”。

這一裁決駁回了Netflix依據(jù)網(wǎng)絡中立原則而提起的申訴，被認為是韓國“網(wǎng)絡中立天平”向電信運營商傾斜的標志性事件。由此，這一裁決可能帶給韓國通信市場發(fā)展、美國互聯(lián)網(wǎng)巨頭的業(yè)務戰(zhàn)略變化、乃至全球網(wǎng)絡中立政策走向的影響，已成為行業(yè)密切關注的焦點。

03

最后來看中國，除了在移動互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務興起的早期階段曾有中國移動高管炮轟微信、QQ等應用沖擊其傳統(tǒng)語音、短信業(yè)務外，網(wǎng)絡中立在中國從來不是一個值得被討論的話題，因為中國的通信運營商需要面對的問題是“提速降費”。

同在2015年，美國的FCC通過了網(wǎng)絡中立法案，中國的國務院辦公廳則首次發(fā)布《關于加快高速寬帶網(wǎng)絡建設推進網(wǎng)絡提速降費的指導意見》。指導意見明確了“寬帶網(wǎng)絡是國家戰(zhàn)略性公共基礎設施”的定位，就此要求電信企業(yè)“加快推進寬帶網(wǎng)絡基礎設施建設，進一步提速降費，提升服務水平”。

同樣在2015年，“互聯(lián)網(wǎng)+”也首度寫入政府工作報告并成為國家層面的重大舉措，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為中國創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的重要引擎，以BAT為代表的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)紛紛表態(tài)將在政府確定的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、協(xié)同制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、電子商務等11個重點行動領域發(fā)揮引領作用。

對于電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的關系定位，在《關于加快高速寬帶網(wǎng)絡建設推進網(wǎng)絡提速降費的指導意見》中有著明確闡述，即“建立健全電信企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、廣電企業(yè)、信息內(nèi)容供應商等市場主體間的合作和公平競爭機制，促進專業(yè)化分工合作，探索產(chǎn)業(yè)鏈互利共贏發(fā)展模式”。所以在中國，電信企業(yè)以提供公共服務為主的市場定位非常清晰，電信企業(yè)與包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的其他市場主體間的關系則更強調(diào)專業(yè)化分工合作，各方被要求按照“互利”和“共贏”的模式發(fā)展業(yè)務。

此后，“提速降費”成為歷年政府工作報告的必提要求，每年的兩會期間以三大運營商為首的電信企業(yè)都會向社會公布“提速降費”工作的落實情況和相關成績。而互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟則借此東風獲得長足發(fā)展，除了BAT傳統(tǒng)勢力布局的搜索引擎、電子商務和移動社交外，共享經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融成為互聯(lián)網(wǎng)新勢力異軍突起的舞臺，滴滴、美團、字節(jié)跳動等互聯(lián)網(wǎng)新貴大批涌現(xiàn)并獲得市場的追捧。

因此，在統(tǒng)一的國家產(chǎn)業(yè)政策指引下，我國的電信企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在市場競爭中并不像美國的兩大勢力集團一樣存在著尖銳對立的經(jīng)濟利益沖突；我國的互聯(lián)網(wǎng)市場基本由國內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)所占據(jù)，也不像歐洲一樣存在著嚴重的國別利益沖突。在以中國聯(lián)通為代表的電信企業(yè)的國有企業(yè)混合所有制改革過程中，還特別引入了騰訊、百度、京東、阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)公司作為戰(zhàn)略投資者以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，打造協(xié)同效應。

在歐洲同行還在為網(wǎng)絡中立將危及5G投資而游說的時候，我國的電信企業(yè)已經(jīng)響應“5G賦能千行百業(yè)”的號召完成了96萬個5G基站的開通。近期以工信部、網(wǎng)信辦、發(fā)改委為首的10部門聯(lián)合印發(fā)了《5G應用“揚帆”行動計劃（2021-2023年）》的通知，推動5G在新型信息消費、行業(yè)融合應用和社會民生服務等領域的應用落地。電信企業(yè)在5G網(wǎng)絡上的適度超前投資和建設，再一次為廣大信息技術公司和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)創(chuàng)造了跨領域融合創(chuàng)新發(fā)展的新機遇。

所以在中國，網(wǎng)絡中立是個偽命題，而融合發(fā)展才是中國通信行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的主題。

結語

以通信業(yè)知名媒體Lightreading針對拜登政府恢復網(wǎng)絡中立的一段評論來結尾再合適不過了，Lightreading在文中說到：

“（在美國）網(wǎng)絡中立對轉(zhuǎn)移電信公司和互聯(lián)網(wǎng)公司之間的權力平衡或削弱巨無霸技術公司的壟斷起不到任何作用，它將只有兩種可能的影響：一是影響5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展在美國的成功，另一個則是讓已經(jīng)遙遙領先的中國繼續(xù)看美國的笑話。并且，當美國的政治風向再次打擊共和黨時，網(wǎng)絡中立將不得不重新回歸墳墓，而這或許不用等太長時間“。

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