財(cái)政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)），對(duì)政府投資金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進(jìn)行了規(guī)范。《辦法》重點(diǎn)支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票等六大業(yè)務(wù)。此外，《辦法》明確各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。在此背景下，清科研究中心近日發(fā)布《2016年中國(guó)政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》，對(duì)政府引導(dǎo)基金的政策背景、市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境進(jìn)行了梳理分析，并選取兩支政府引導(dǎo)基金—湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金和重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金作為案例進(jìn)行了詳細(xì)分析，在研究政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)管理模式的基礎(chǔ)上對(duì)引導(dǎo)基金現(xiàn)存的問題提出相關(guān)的建議，以供VC/PE機(jī)構(gòu)和投資者參考借鑒。

2015年國(guó)務(wù)院大力推動(dòng)引導(dǎo)基金發(fā)展，地方政府引導(dǎo)基金遍地開花

自1984年我國(guó)開始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展以來，地方政府一直是我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)的積極建設(shè)者。1999年8月，為了推動(dòng)政府科技投入改革，加快高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，上海市政府批準(zhǔn)成立了國(guó)有獨(dú)資的上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司，這是我國(guó)政府出資引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的最早嘗試。此后，政府引導(dǎo)基金開始進(jìn)入快速發(fā)展期，各地方政府紛紛開始或籌劃設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，各類基金如雨后春筍般涌現(xiàn)并發(fā)揮出巨大的積極效應(yīng)。

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元。2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金為297支，基金規(guī)模15,089.96億人民幣，分別是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量和基金規(guī)模的2.83倍和5.24倍。

從國(guó)家層面看，2015年新設(shè)立的兩大基金受市場(chǎng)關(guān)注，一是總規(guī)模為400億的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)各方面資金參與超過1,800億；二是總規(guī)模600億的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，撬動(dòng)社會(huì)資金千億以上。從地方層面看，隨著中央鼓勵(lì)政府引導(dǎo)基金的發(fā)展態(tài)勢(shì)明確，各地方政府設(shè)立的各類政府引導(dǎo)基金如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍及農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、文化、旅游、科技等各個(gè)領(lǐng)域。

引導(dǎo)基金設(shè)立形式多樣化，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至地市級(jí)甚至區(qū)縣級(jí)單位，

2015年，各地方政府紛紛積極主導(dǎo)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，設(shè)立主體也由省級(jí)單位逐漸延伸至市級(jí)及區(qū)級(jí)單位，掀起了發(fā)展政府引導(dǎo)基金的新浪潮。在政府引導(dǎo)基金的設(shè)立形式上，各地方政府根據(jù)投資方向和重點(diǎn)，設(shè)立股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、天使投資基金等。股權(quán)投資基金有東莞長(zhǎng)安產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資基金、龍巖市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金、重慶市產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金；產(chǎn)業(yè)投資基金有集美區(qū)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、唐山市產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金、荊門市市級(jí)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等；天使投資基金有重慶市天使投資引導(dǎo)基金、上海天使投資引導(dǎo)基金、青島天使投資引導(dǎo)基金。

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年12月底，國(guó)內(nèi)共成立780支政府引導(dǎo)基金，基金規(guī)模達(dá)21,834.47億元，平均單支管理規(guī)模為27.99億元。其中省級(jí)政府引導(dǎo)基金的規(guī)模最大，226支基金規(guī)?？傤~達(dá)到9,980.37億人民幣。但是基金設(shè)立數(shù)量最多的是地市級(jí)政府設(shè)立的引導(dǎo)基金，共有417支基金，基金規(guī)模8,243.00億。

典型案例—湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金，400億財(cái)政資金預(yù)帶動(dòng)萬億元投資

2015年10月，為搶抓“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)開放和長(zhǎng)江中游城市群建設(shè)等國(guó)家重大戰(zhàn)略機(jī)遇，推進(jìn)湖北省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)和推動(dòng)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，湖北省委、省政府公布設(shè)立“湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金”的方案。通過采取基金管理等市場(chǎng)化運(yùn)作模式，盤活財(cái)政存量資金，與金融資本相結(jié)合，發(fā)揮撬動(dòng)社會(huì)資本的杠桿作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)湖北省科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展、跨越式發(fā)展?；鹜ㄟ^結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，以400億的政府出資和部分其他風(fēng)險(xiǎn)偏好較高的LP出資作為劣后投資，撬動(dòng)銀行資金或險(xiǎn)資作為優(yōu)先資金進(jìn)入基金，最終募集規(guī)模約為2000億的母基金。母基金再通過發(fā)起子基金或直接投資的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)外投資，力爭(zhēng)放大到4000億元，最終帶動(dòng)約10000億元的社會(huì)投資投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

清科集團(tuán)聯(lián)合海爾集團(tuán)在湖北落地了武漢清海共贏投資管理有限責(zé)任公司作為管理公司聯(lián)合發(fā)起人及共同管理人，將全面參與管理湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。產(chǎn)業(yè)基金采取有限合伙制，設(shè)立湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金合伙企業(yè)（有限合伙）作為產(chǎn)業(yè)基金的基金實(shí)體。其執(zhí)行事務(wù)合伙人為湖北省長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通過非公開方式募集，分若干期設(shè)立，每期根據(jù)不同投資人的特點(diǎn)，對(duì)存續(xù)期、結(jié)構(gòu)化、決策機(jī)制等進(jìn)行差異化安排。

政府投資基金管理暫行辦法出臺(tái)，績(jī)效評(píng)價(jià)制度亟待建立完善

2015年從中央層面到地方層面，各地政府都開始或者籌劃設(shè)立政府引導(dǎo)基金，廣泛撬動(dòng)社會(huì)資本，拓寬企業(yè)股本市場(chǎng)化補(bǔ)充渠道。財(cái)政部于2015年11月12日，發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)[2015]210號(hào)），對(duì)政府投資金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范管理?！掇k法》重點(diǎn)支持四大領(lǐng)域的投資，并引入否定清單管理，指出不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票等六大業(yè)務(wù)。

《辦法》明確，各級(jí)財(cái)政部門一般應(yīng)在以下領(lǐng)域設(shè)立投資基金：支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展以及支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?！掇k法》明確提出不得從事以下業(yè)務(wù)：從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)；投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品；向任何第三方提供贊助、捐贈(zèng)；吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；進(jìn)行承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對(duì)外投資；發(fā)行信托或集合理財(cái)產(chǎn)品募集資金?！掇k法》規(guī)定，為更好地發(fā)揮政府出資的引導(dǎo)作用，政府可適當(dāng)讓利，但不得向其他出資人承諾投資本金不受損失，不得承諾最低收益。

在政府投資基金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制方面，《辦法》稱，政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作。政府投資基金募資、投資、投后管理、清算、退出等通過市場(chǎng)化運(yùn)作。財(cái)政部門應(yīng)指導(dǎo)投資基金建立科學(xué)的決策機(jī)制，確保投資基金政策性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，一般不參與基金日常管理事務(wù)。

在政府投資基金的預(yù)算管理方面，《辦法》規(guī)定，各級(jí)政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)由同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)章程約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。政府投資基金應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政、審計(jì)部門對(duì)基金運(yùn)行情況的審計(jì)、監(jiān)督。

近幾年來，我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展規(guī)模愈加壯大，但就不同的政府引導(dǎo)基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，因此建立一套準(zhǔn)確有效的適應(yīng)于我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法成為引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系的迫切需求，也是進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)、推進(jìn)引導(dǎo)基金更好更快良性發(fā)展的必然訴求。

政府引導(dǎo)基金既要肩負(fù)“引導(dǎo)社會(huì)資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的政策性任務(wù)，又要兼顧社會(huì)資本與基金管理人的回報(bào)訴求，還得考慮自身管理的規(guī)范性和專業(yè)性。因此，可以從政策效益、經(jīng)濟(jì)效益、管理效益三個(gè)方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從而能更好的明確引導(dǎo)基金的使用方向，進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金配置效率，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和不足。

政府引導(dǎo)基金績(jī)效考核體系亟待建立，募投管退市場(chǎng)化運(yùn)作是大勢(shì)所趨

加強(qiáng)監(jiān)管，完善引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)防范措施?為避免政府資金面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，可將政府引導(dǎo)基金委托給專業(yè)的管理公司經(jīng)營(yíng)，政府成立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，資金委托給銀行進(jìn)行托管，構(gòu)成一個(gè)“政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)-專業(yè)管理公司-托管銀行”的初步監(jiān)管流程。專業(yè)的管理公司獨(dú)立負(fù)責(zé)項(xiàng)目論證、投資、管理并實(shí)施套現(xiàn)，銀行作為托管機(jī)構(gòu)根據(jù)管理公司項(xiàng)目投資計(jì)劃和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指令，將資金劃到指定的項(xiàng)目公司賬上，管理公司一般無法直接接觸到全額大宗的委托款項(xiàng)，則可有效地防范可能出現(xiàn)的問題。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部門作為風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金財(cái)務(wù)監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金預(yù)算進(jìn)行審查和監(jiān)督，檢查風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金資金使用。風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)備案管理部門作為業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，應(yīng)當(dāng)督促風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金加強(qiáng)制度建設(shè)，引導(dǎo)其所參股的風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)主要投資于中小高新技術(shù)。

強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)作，提高引導(dǎo)基金運(yùn)行效率?一直以來，受限于政府引導(dǎo)基金中地方政府財(cái)政資金屬性及當(dāng)前的管理思路，引導(dǎo)基金被賦予了過多的政策性目標(biāo)，對(duì)基金注冊(cè)地、投資地域限制、投資范圍做了限制，對(duì)投資當(dāng)?shù)氐馁Y金也做出了要求。一方面，這使得引導(dǎo)基金尋找合適的投資對(duì)象變得更加困難，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下；另一方面，由于在當(dāng)?shù)卣也坏胶玫耐顿Y項(xiàng)目，導(dǎo)致一些優(yōu)秀的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)不敢與引導(dǎo)基金合作，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用受到嚴(yán)重制約，無法達(dá)到其引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資的目的。政府引導(dǎo)基金要做到“四化”，首先資金來源要市場(chǎng)化。政府作為主要出資人，并提供相應(yīng)的支持，同時(shí)，和具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模的對(duì)曾杠桿放大。其次是投資策略市場(chǎng)化。打破引導(dǎo)基金既有的政策性限制，制定相關(guān)投資策略，以達(dá)到在風(fēng)險(xiǎn)固定的條件下，追求投資收益的最大化；而在收益固定的情況下，追求投資風(fēng)險(xiǎn)的最小化的目標(biāo)。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，結(jié)合基金情況，進(jìn)一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制，更加注重于資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。第三是內(nèi)部管理市場(chǎng)化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等完整的內(nèi)控流程。最后退出要市場(chǎng)化。配合使用事先條款約定、市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

統(tǒng)籌兼顧，實(shí)行基金投資組合策略?在政府引導(dǎo)基金運(yùn)作過程中，政府引導(dǎo)基金更多考慮的是政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，而社會(huì)資本與基金管理人更關(guān)注的是投資回報(bào)，這其中的矛盾實(shí)際上是引導(dǎo)基金設(shè)立和發(fā)展過程中一直存在的核心問題，即政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)目標(biāo)與商業(yè)性資本目標(biāo)之間的沖突。對(duì)于引導(dǎo)基金引導(dǎo)目標(biāo)與商業(yè)性資本目標(biāo)之間的沖突，可以考慮實(shí)行基金投資組合策略。政府成立引導(dǎo)基金時(shí)，可以在基金規(guī)模、投資行業(yè)、投資階段、投資地域等方面實(shí)行差異化組合?？梢猿闪⒁?guī)模較大的綜合性投資基金，也可以根據(jù)各市或各區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，有針對(duì)性地成立規(guī)模5億元左右的專業(yè)性投資基金，或者1億元以下的天使投資基金，并通過對(duì)單個(gè)項(xiàng)目的投資額的限制，達(dá)到促使其投資初創(chuàng)企業(yè)或者戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)的目的。這樣有利于對(duì)引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)進(jìn)行具體分解，并能找到投資理念和專業(yè)較為契合的基金管理人。政府引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)與基金管理人的投資理念相近時(shí)，兩者之間的利益沖突便會(huì)減少，并且對(duì)引導(dǎo)基金投資收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系?目前，大多數(shù)政府引導(dǎo)基金尚未建立完善的基金績(jī)效考核體系，即使小部分政府引導(dǎo)基金實(shí)行了績(jī)效考核，也是相當(dāng)寬泛，主要對(duì)資產(chǎn)情況進(jìn)行保值增值的評(píng)價(jià)，對(duì)于如何監(jiān)管以及具體考核體系并未做出詳細(xì)的辦法規(guī)定。同時(shí)，多數(shù)政府引導(dǎo)基金把業(yè)務(wù)中心放在合作管理機(jī)構(gòu)評(píng)估篩選、引資和投資上，對(duì)基金的運(yùn)作管理較為輕視，這使得政府無法對(duì)當(dāng)前業(yè)已運(yùn)作中的政府引導(dǎo)基金全面客觀地做出考核。隨著越來越多的政府引導(dǎo)基金進(jìn)入投資后期甚至是退出期，建立完善政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系已經(jīng)成為當(dāng)前政府引導(dǎo)基金亟待解決的問題。完善基金的績(jī)效評(píng)價(jià)體系要兼顧引導(dǎo)基金的政策效益和經(jīng)濟(jì)效益，設(shè)立一個(gè)全方位、立體的投資績(jī)效評(píng)價(jià)體系，比如可以從合規(guī)、管理、效益等三個(gè)角度對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行考核。合規(guī)指標(biāo)只指對(duì)引導(dǎo)基金立項(xiàng)的合理性以及完成程度的評(píng)價(jià)，具體包括引入社會(huì)資本的規(guī)模、投入初創(chuàng)期企業(yè)的資金占比、投入中小型企業(yè)的資金占比以及參股子基金比例等等。管理指標(biāo)包括對(duì)引導(dǎo)基金組織管理、資金運(yùn)用方面的評(píng)價(jià)，主要考察基金管理的規(guī)范性和專業(yè)性，包括合作創(chuàng)投企業(yè)篩選的規(guī)范性，項(xiàng)目評(píng)審流程規(guī)范性，引導(dǎo)基金專家評(píng)審委員的專業(yè)評(píng)審能力以及內(nèi)部控制制度的健全性。效益指標(biāo)主要是指對(duì)引導(dǎo)基金運(yùn)行效果以及其對(duì)社會(huì)影響的評(píng)價(jià)，主要包括對(duì)本區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)投資及發(fā)展帶來的直接或間接受益、社會(huì)就業(yè)人數(shù)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)以及對(duì)科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)等等。